«Жар холодных числ». Не от знаменитого поэта – от Счётной палаты РФ
Применение новой методики расчётов привёл к далеко не ожидаемым выводам
Есть в современной России такой государственный орган – Счётная палата РФ. Ключевая её задача – отслеживать эффективность расходования бюджетных средств, анализировать состояние и перспективы распоряжения финансовыми ресурсами. И порой те выводы, которые делают аудиторы, оказываются, мягко скажем, отличающимися от прогнозов и надежд, которые возлагаются на разрабатываемые и реализуемые государственными структурами программы.
На этот раз достоянием гласности стала оценка происходящих в экономике России процессов и явлений, которой поделилась с журналом «Бюджет» директор Департамента исследований и методологии Счётной палаты РФ Дарья Цыплакова. А поводом для публикации стала проверка годового отчёта Правительства России об исполнении федерального бюджета и, конкретнее, анализ реализации государственных программ по итогам 2021 года. При этом обзор этих результатов важен не как самоцель, а как необходимость показать эффективность применения новой методики оценки этих самых государственных программ.
На чём стоим?
Ключевой видится мысль о том, что новая методика, применённая специалистами Счётной палаты РФ, «учитывает передовые подходы к оценке программ и проектов, проблемы их формирования и реализации на текущем этапе, а также опыт различных организаций, высших органов аудита». Чтобы оценивать результаты именно реалистично, то необходим акцент «на контексте, механизмах и конечных результатах». Т.е. принятие управленческих решений должно зависеть от понимания механизма и условий функционирования (как выразилась Дарья Цыплакова, «что именноработает, в каких обстоятельствах и для кого», а не просто «достигнуты ли показатели»»).
Новизна применённого на этот раз подхода состоит во введении двухуровневого принципа оценки государственных программ. Если говорить о первом уровне оценки, то оцениванию подлежат все госпрограммы в рамках аудита исполнения федерального бюджета по новой методике. Директор Департамента исследований и методологии Счётной палаты РФ указала на целый ряд «зон риска», к которым могут быть отнесены «проблемы с показателями госпрограмм, обоснованность их плановых значений, несвоевременность получения фактических данных о результатах реализации» и др.
При этом Дарья Цыплакова заметила, что такой анализ проводился Счётной палатой РФ и в предшествующий период, однако в настоящее время «есть систематизированный алгоритм оценки». Т.е. представление, получаемое при исследовании, уже представляет собой не что-то фрагментарное и отрывочное, а некую систему, комплекс знаний и результатов. Что же касается второго уровня, то тут «должны оцениваться государственные программы «в зоне риска»». При этом специалисты Счётной палаты и собирают больше данных, и проводят углублённый анализ («аудит эффективности, стратегический аудит госпрограмм»), что необходимо для формирования рекомендаций о «потенциальных корректировках механизмов госпрограмм».
Главная новация – ориентация на запросы граждан
Как заявила руководитель подразделения Счётной палаты РФ, главной новацией утверждённой методики выступает «оценка не только реализации госпрограмм, но и качества реализованных программ в части того, на какие показатели они ориентированы». Т.е. аудиторы ныне оценивают, имеются ли в той или иной государственной программе таких показателей, которые характеризовали бы «конечные результаты и итоговые эффекты». Т.е. именно таких, которые «говорят о качественном изменении ситуации для граждан, бизнеса, общества». Оценивают специалисты СП РФ и возможности мониторинга государственных программ во времени (это особенно важно – по той причине, что происходят «постоянные изменения состава показателей», а это затрудняет или даже делает невозможным провести сопоставление, условно говоря, того, от чего ушли и к чему пришли).
Отдельный момент – это «отсутствие каких-либо весовых коэффициентов при присвоении госпрограмме итоговой оценки». Ныне в Счётной палате РФ оперируют «блочной системой оценки», которая, как представляется, оказывается более эффективной, более точной. Различные блоки оценки госпрограмм, с точки зрения Дарьи Цыплаковой, «говорят о различных проблемах, рисках, болевых точках, то есть о том, над чем необходимо работать. Например, над системой показателей, их достижением и т.д.». В таком случае результаты оказываются значительно более информативными, нежели итоговая сводная оценка государственной программы. Правда, «такую оценку не следует путать с оценкой эффективность госпрограмм».
В силу сжатости сроков подготовки заключения СП РФ на отчёт об исполнении федерального бюджета данная оценка представляет собой «экспресс-оценку госпрограмм за отчётный период по ограниченному количеству блоков». А её результаты «лежат в основе риск-ориентированного стратегического аудита и аудита эффективности госпрограмм». Весьма показательным в обозреваемой публикации видится тот момент, в котором директор Департамента исследований и методологии Счётной палаты РФ заявила без обиняков о различии в оценке качества государственных программ – между Минэкономразвития России (оно наделено статусом государственного органа, утверждающего госпрограммы, но не оценивающего «качество уже утверждённых и реализуемых госпрограмм») и СП РФ, выступающей как «независимый высший орган аудита».
Новое – это развитие старого
Говоря о новой методике, Дарья Цыплакова отметила, что в ней «сохранились подходы в части оценки реализации госпрограммы, соответствующие блоки – оценка кассового исполнения, оценка динамики дебиторской задолженности, оценка выполнения контрольных событий, а также оценка ввода в эксплуатацию объектов ФАИП». При этом доработке подверглась часть, которая касается достижения показателей: анализу подвергается «не только доля выполненных показателей, но и степень их достижения с учётом коэффициента точности прогноза». Такой коэффициент в настоящее время является единственным используемым в методике. Однако в СП РФ его считают обоснованным и применяют «только дляпрогнозных данных по показателям на основании прогнозирования исполнителей прошлых лет».
Механизм госпрограмм подвергнут критике. Всё так плохо?
При всём неудовольствии от качества государственных программ, что было видно по итогам проверок, проведённых Счётной палатой РФ, очень важно понимать, как оценить результаты с позиций нового подхода. Как заявила Дарья Цыплакова журналу «Бюджет», «и по оценке Счётной палаты, и по оценке Минэкономразвития России более половины госпрограмм с точки зрения реализации получили высокую оценку или оценку выше среднего (и по кассовому исполнению, и по достижению показателей, и по другим параметрам реализации…»
Однако куда большей проблемой видится не столько реализация, сколько показатели, поскольку они «не всегда отражают реальные изменения в жизни граждан и деятельности организаций», хотя государственные программы «являются высокоуровневым отраслевым документом стратегического планирования».
Итоги оценки государственных программ за 2021 год увиделись специалистам Счётной палаты РФ перенасыщенными техническими показателями; такие показатели, конечно, нужны, но их не должно быть излишне много. Если смотреть на ситуацию в целом, то аудиторы отметили: «госпрограммы с низкой долей показателей, характеризующих конечные результаты и итоговые эффекты, имеют высокую степень исполнения. При этом есть проблемы со своевременностью получения итоговых фактических данных по показателям, есть риски занижения их запланированных значений».
Как полагает руководитель подразделения СП РФ, качество и реализация – эти два аспекта государственных программ нуждаются к комплексной оценке. Ведь «зачастую хорошо сформулированную, качественно проработанную госпрограмму реализовывать гораздо сложнее (и, соответственно, получить высокую оценку), чем недостаточно проработанную госпрограмму с большим количеством технических показателей».
На достигнутом останавливаться нельзя
Говоря о первом опыте применения новой методики в работе СП РФ, Дарья Цыплакова отметила необходимость её доработки, в том числе – с учётом изменения методологи формирования государственных программ в 2022году. По итогам обсуждения методики с федеральными государственными органами, получения от них откликов аудиторы планируют, что «заложенные в методике принципы оценки позволят скорректировать как методологию формирования госпрограмм, так и непосредственно госпрограммы в лучшую сторону». И такая работа ведётся. Ведь «по мере повышения качества формирования госпрограмм более актуальной будет становиться инфраструктура оценки программ и проектов, позволяющая говорить о вкладе конкретных механизмов госпрограмм, примеры и стандартов таких оценок».
Материал предоставлен Счётной Палатой РФ
Оставить комментарий